Türkiye, Paris Anlaşması uyarınca sera gazı emisyonlarını azaltmayı ve düşük karbonlu ekonomiye geçmeyi taahhüt etmiştir. Anlaşma çerçevesinde hedef, 2053 yılına kadar net sıfır emisyona ulaşmaktır. Bu taahhüt aynı zamanda Avrupa Birliği’nin Yeşil Mutabakatı’na (“EU Green Deal”) uyumu da içermektedir.

Türkiye, 2053 yılında net sıfır emisyon hedefi doğrultusunda; çeşitli sektörlerde sürdürülebilirliği teşvik eden politika ve düzenlemelerin geliştirilmesine öncelik vermektedir. Buna yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanılması, enerji verimliliğinin artırılması, döngüsel ekonomi uygulamalarının benimsenmesi de dahildir.

İklim değişikliği sorunlarını ele almak için kapsamlı iklim mevzuatı üzerinde aktif olarak çalışmakta ve düşük emisyonlu kalkınma için uzun vadeli bir plan üzerine çalışmaktadır. Aynı zamanda ulusal sera gazı emisyon azaltım hedeflerine ulaşmak için etkin bir karbon fiyatlandırma mekanizması olarak değerlendirilen Ulusal Emisyon Ticaret Sistemi’nin (“ETS”) kurulmasına yönelik çalışmalar da hız kazanmıştır.

Bu kapsamda sera gazı emisyonlarının etkili bir şekilde azaltılmasını hedefleyen ETS çerçevesinde karbon piyasalarının kurulması ve işletilmesine dair detayları içeren Karbon Piyasalarının İşletilmesine İlişkin Yönetmelik Taslağı (“Yönetmelik”) yayınlanmıştır. Söz konusu Yönetmelik, ETS kapsamında tahsisatların dağıtımı ve alım-satımına dair detayları içermektedir. Yönetmelik, 6446 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 11. maddesine dayanarak oluşturulmuş olup ETS kapsamında karbon piyasalarının düzenlenmesini amaçlamaktadır.

Söz konusu Yönetmelik, terimlerin tanımlarından başlayarak birincil ve ikincil karbon piyasalarının işleyişine, ihalelere, işlem kayıt sistemine, piyasa katılımcılarının ve işletmecilerin sorumluluklarına, teminat işlemlerine, teminatların iadesine, itiraz süreçlerine dair birçok detayı içermektedir.

Türkiye Emisyon Ticaret Sistemi Çalışmaları

ETS, Avrupa Birliği (“AB”)’nin iklim değişikliği ile mücadelede kullandığı en önemli araçlarından birisi konumundadır. AB ETS’si, sera gazı emisyonlarını azaltmak için enerji üretimi ve sanayi üretimi gibi büyük ve enerji yoğun sektörlerde faaliyet gösteren işletmelere, belirli bir miktarda sera gazı emisyonuna izin veren kotalar tahsis etmektedir. İşletmeler, kendi emisyonlarını azaltarak veya fazla kotalarını başka işletmelere satarak bu kotaları kullanabilmektedir. Böylelikle işletmelerin emisyon azaltma çabaları teşvik edilmektedir.

AB ETS’sinde yıllar içerisinden artan karbon ücretleri, bu tarz bir karbon rejimine sahip olmayan ülkelerdeki firmaları daha avantajlı duruma getirmektedir. AB’li üreticilerin maliyetlerini artırarak rekabet güçlerine zarar veren bu durumun önüne geçmek için Sınırda Karbon Düzenlemesi Mekanizması (Carbon Border Adjustment Mechanism- ‘’CBAM’’) teklifi hazırlanmıştır.

Bu doğrultuda CBAM’ın olumsuz etkilerinden korunmak için aralarında Türkiye’nin de bulunduğu diğer ülkelerin kendi karbon rejimlerini kurma ve güçlendirme çabaları belirgin bir şekilde artış göstermiştir.

Türkiye, 2023 yılında hız kazanan çabalarla, net sıfır hedeflerine ulaşmaya yardımcı olmak için karbon fiyatlandırma araçlarının kullanımına hazırlanmaktadır. Bunlar arasında, Türkiye Emisyon Ticaret Sistemine (“TR ETS”) açık atıflar içeren Güncellenmiş İlk Ulusal Katkı Beyanı’nın sunulması ve COP28 sırasında İklim Değişikliği Başkanlığı’ndan (“Başkanlık”), Ulusal Tahsis Planının- National Allocation Plan yayınlanmasıyla birlikte Ekim 2024’te pilot ETS’nin başlatılmasının planlandığına dair bir duyuru yer almaktadır.

Bu gelişmeler, İklim Konseyi’nin 2022’deki tavsiye niteliğindeki kararlarını takiben meydana gelmiş olup bu kararlardan en önemlisi, şüphesiz ülkenin 2053 Net Sıfır Hedefi ile uyumlu olarak 2024 yılında pilot ETS’nin başlatılmasıdır.

Bir ETS geliştirme niyeti, 2022’den bu yana Türkiye’nin yıllık Orta Vadeli Programlarına (OVP’ler) da yansıtılmaktadır. Ayrıca 12. Türkiye Kalkınma Planı’nda (2024-2028) ana hatları çizilen üst düzey planlama, ülkenin yeşil ve dijital dönüşüm gündeminde 2053 yılını uzun vadeli referans olarak alınmakta ve TR ETS’si bu dönüşümün bir aracı olarak görünmektedir.

İklim Değişikliği Kanunu ve Pilot ETS Kurulması

Dünya Bankası’nın desteklediği Piyasa Uygulama Ortaklığı (PMI) Programı ile 2023 yılının Aralık ayında Resmi Gazete’de yayımlanmasının ardından pilot ETS’nin uygulanmasını destekleyen Hibe Anlaşması yürürlüğe girmiştir. Söz konusu Program Türkiye’ye, ülkelerin kalkınma önceliklerine uygun fiyatlandırma araçlarının tasarlanması ve uygulanmasında yardımcı olan PMI ile koordineli olarak kapasite ihtiyaçları üzerinde modelleme çalışmaları yoluyla çeşitli tasarım seçeneklerinin değerlendirilmesinde yardımcı olacak ve yeni sistemin pilot ve ilk uygulama aşamalarında destek sağlayacaktır.

Pilot ETS’nin başlatılmasına hazırlık aşamasında Türkiye, TR ETS’nin temel özelliklerine yasal dayanak oluşturacak bir İklim Değişikliği Kanunu taslağı üzerine çalışmaktadır. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından hazırlanan kanun tasarısı, öncelikle sera gazı emisyonlarının azaltılmasına yönelik faaliyetlerin yanı sıra iklim değişikliğine uyum politikalarını da belirlemektedir.

Taslak, yerelde yürütülecek faaliyetlerin önemi göz önünde bulundurularak, Türkiye’nin 81 ilinde Yerel İklim Değişikliği Eylem Planlarının hazırlanmasını zorunlu kılmaktadır. Ayrıca ülkemizde ilk kez uygulanacak olan ETS ile ilgili düzenlemeleri içermektedir. Bu kapsamda taslak ile net sıfır emisyon hedefine ulaşılması sürecinde “Emisyon Ticaret Sistemi” kurulacaktır.

Sistemin temel amacı sera gazı emisyonlarına üst sınır belirlenmesi esasına dayalı olup sistemde yer alan işletmelerin; sera gazı emisyonlarına neden olan faaliyetlerini sürdürebilmek için Başkanlık’tan sera gazı emisyon izni alması zorunlu hale gelmiştir.  Kanun taslağının 2024 yılında Meclis’e sunulması beklenmektedir.

Pilot ETS, Türkiye’nin 2015’ten bu yana yürürlükte olan kapsamlı zorunlu İzleme, Raporlama ve Doğrulama Sistemi (“İRD”) kapsamında toplanan verilerden yararlanacaktır. Sitemin enerji ve sanayi sektörlerinde yıllık 500.000 tCO2e’nin üzerinde emisyona sahip yaklaşık 130 tesisi kapsaması beklenmektedir. Yetkili makamlara göre, Türkiye’de ETS pilot dönemi, ulusal tahsisat ilanıyla birlikte 15 Ekim 2024 tarihinde başlayarak iki yıllık geçiş döneminin ardından, ilk uygulama aşaması 15 Ekim 2026’da başlayacaktır.

Bu kapsamda hem ülkenin 2053 net sıfır hedefini yansıtan 12’nci Kalkınma Planı’nın hem de OVP’sinin ETS’nin stratejik boyutunu yansıttığı göz önüne alındığında, Türkiye’nin Paris Anlaşması kapsamında sunduğu Ulusal Katkı Beyanları’nda ETS’nin sanayi ve elektrik üretim sektörlerinde sera gazı emisyonlarının azaltılmasına yönelik temel uygulama araçları arasında olduğu belirtilmelidir.

Nitekim Türkiye, 2024 yılında temiz enerjinin geleceğine yönelik kararlılığını gözler önüne süren bir adım atmıştır. Enerji Piyasaları İşletme Anonim Şirketi (EPİAŞ) ve European Energy Exchange AG (EEX), Türkiye’de ETS kurulmasına yönelik “Mutabakat Zaptı”nı resmen imzalamıştır. Bu stratejik işbirliği, Türkiye’nin enerji ortamında, Avrupa standartlarına uyum sağlayan ve SKDM maliyetini azaltma potansiyeli taşıyan çok önemli bir adımı temsil etmektedir. Söz konusu gelişmeyi takiben TR ETS’nin detaylarını öngören İklim Kanunu teklifinin TBMM’de kabul edilmesi önemli bir kilometre taşı olacaktır.

TR ETS’nin AB Mevzuatına Uygunluğu

TR ETS’nin gelecek dönemler bazında AB tarafından tanınması için mevcut ve gelişmekte olan AB düzenlemelerine uyumlu olması; bu sayede AB CBAM ve örneğin Birleşik Krallık Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması gibi farklı yargı çerçevelerinde söz konusu olabilecek mükerrer bir vergilendirme olasılığının önüne geçilmesi için TR ETS’nin oluşturulması aşamasında AB ile diyalogun etkin şekilde yürütülmesi ve Türkiye ile AB arasında bir karşılıklı tanıma anlaşması yapılmasının sağlanması kritik bir önem arz etmektedir. Ulusal ETS’nin AB mevzuatına uygunluğunu sağlamak için Ticaret Bakanlığı ile koordineli olarak yürütülen Yeşil Mutabakat Eylem Planı’nda karbon fiyatlandırması konusunda da bir birim bulunmaktadır.

Bu doğrultuda, Türkiye söz konusu gelişmeleri takip ederek yaklaşık on yıldır ETS üzerinde çalışmakta olup, Dünya Bankası ile yürütülen Karbon Piyasasına Hazırlık projesi (Partnership for Market Readiness- PMR) kapsamındaki teknik çalışmalarla 2021 yılında emisyonların izlenmesi, politika seçeneklerinin analizi, simülasyon ve kayıt sistemi gibi birçok alanda kapasite artışı sağlanmıştır. Dünya Bankası tarafından desteklenen bu Proje kapsamında yapılan teknik çalışmalar emisyon ticaret sisteminin Türkiye için en uygun maliyetli karbon fiyatlandırma seçeneği olduğunu gözler önüne sermektedir.

Karbon Fiyatlandırması

Karbon fiyatlandırması, birbirini tamamlayıcı nitelikte iki piyasa aracı olarak tanımlanan karbon vergisi uygulamaları ve emisyon ticaret sistemi üzerine kuruludur. Emisyon ticareti sistemi, sisteme dahil olan tesislerin sera gazı emisyonları için sektör ve kapasite bazlı olarak bir üst sınır değer belirlenmesi ve bu üst sınır için izin belgesi üretilmesini ifade etmektedir.

Karbon fiyatlandırmasının avantaj ve dezavantajlarına ilişkin uluslararası tartışmalar hız kazanırken, Türkiye’nin yeşil dönüşümü ve küresel ısınmayla mücadele politikaları da şekillenmektedir. Karbon fiyatlandırması ister gelişmiş ister gelişmemiş ülkelerde olsun, iklim değişikliğiyle mücadelede en önemli araçlardan biri olarak dünyaya yayılmaktadır, çünkü dünya hala 2015 Paris Anlaşması’nın ısınmayı 1,5 santigrat derece ile sınırlama hedefini karşılamaktan çok uzaktır ve buna rağmen emisyonlar artmaya devam etmektedir.

Uzmanlar, başlangıçta karbon fiyatlandırmasının ekonomiyi etkileyebileceği ve enerji fiyatlarını artırabileceği, ancak uzun vadede faydaların dezavantajlardan daha ağır bastığı ve ETS’den elde edilen gelirin yeni yeşil projelere harcamak ve yatırım yapmak için kullanılabileceği konusunda hemfikirdir.

Türkiye ETS’nin İşleyişi ve Emisyon Üst Sınırı

ETS kapsamında dikkat çekilmesi gereken bir başka konu ise emisyon üst sınırı ve ticaretidir. Açıklandığı üzere ETS uyarınca şirketler, emisyonlarını azaltmayı veya başka firmalardan karbon tahsisatı satın almayı tercih edebilirler.

Emisyon üst sınırı, ETS kapsamında sera gazı (GHG) emisyonları için izin verilen üst limiti tanımlar ve kapsanan kuruluşlara tahsis edilen toplam izin sayısını (emisyon bütçesi) belirlemektedir. Mutlak bir sınır, emisyonların belirli bir seviyenin altında kalmasını sağlayarak öngörülen bir çevresel sonucu garanti etmeyi amaçlamaktadır.

Bu bağlamda, kirletim haklarının yani tahsisatların belirlenmesi ve karbon fiyatlandırması, belirlenecek sınır içindeki mevcut tahsisat miktarı, tesislerde emisyon azaltmanın zorluğu, tüketim alışkanlıkları ve ekonomik büyüme gibi faktörlere bağlı olarak değişmekte olup sınır belirlenirken bu faktörlerin dikkate alınması gerekmektedir.

Bu kapsamda sürdürülebilirlik amaçlarına uyumlu yatırımlarla emisyonlarını halihazırda azaltmış endüstriyel işletmelere verilecek karbon üst limitinin (cap) adil bir şekilde belirlenmesi gerekmektedir. Keza tahsisatların dağıtımında kullanılacak yöntem ve dağıtım miktarı belirlenirken temel amacın piyasaya dahil olacak katılımcıların maliyet etkin bir şekilde emisyonlarını azaltmaya teşvik edilmesi olduğu da unutulmamalıdır.

Kirletim haklarının (tahsisatların) fiyatı, sınır içindeki mevcut tahsisat miktarı, tesislerde emisyon azaltmanın zorluğu, tüketim alışkanlıkları ve ekonomik büyüme gibi faktörlere bağlı olarak değişmekte olup, sınır belirlenirken bu faktörler dikkate alınmalıdır.

Bu doğrultuda planlanan takvim, hazırlıkları devam eden İklim Kanunu’nunda düzenlenmekte olan ETS’nin unsurlarından biri olan emisyon üst sınırlarının belirlenmesi ve sisteme dahil edilen tesislerin tahsis planlarının 2024’te tamamlanması ve 2025 yılı başında piyasa işlemleri ile tam uygulamaya geçilmesidir.

TR ETS Kapsamına Dahil Edilecek Sektörler

İklim Şurası’nda açıklanan taslak kararlarda sistem kapsamında yer alması öngörülen sektörlere yönelik çerçevenin Sera Gazı Emisyonlarının Takibi Hakkında Yönetmelik’te yer alan faaliyetler kapsamında çizileceği belirtilmiştir.

Kurulacak olan ETS’de sisteme dahil edilecek sektörlerin AB ile diplomatik istişare yürütülerek, mutabakat sağlanacak şekilde ve bir plan dahilinde TR ETS’nin kademeli olarak öncelikli CBAM sektörleri ve İRD sektörleriyle başlaması uygun görülmüştür.

Taslak Kanun ve Yönetmelik, AB düzenlemelerindeki temel kavramlardan yola çıkarak hazırlanmışsa da yakın gelecekte mevzuatımızın bir parçası olacak bu düzenlemelerde detayların nasıl şekillendirileceği önem arz etmektedir. İklim krizi ile mücadelede atılacak adımlar kapsamında sınırlamalar, ek maliyetler ve ek vergiler dikkate alındığında hem TR ETS’ye dahil edilmesi muhtemel sektör aktörlerinin, hem de sınır ötesi ticaret yapanların yakında karışılacakları yeni düzene konusunda bilgilendirilmesi ve kurumsal olarak hazır olmaları gerekmektedir.

Söz konusu sistem ile hedeflenen faydaların elde edilebilmesi bu hususların gerçekleştirilmesi büyük önem taşımaktadır.

Ücretsiz Tahsisatların Belirlenmesi

  • Ücretsiz tahsisatların belirlenmesinde kullanılabilecek, yukarıdan aşağıya yaklaşım (top-down) ile Ulusal Katkı Beyanı (NDC) Üst Sınırları, Hızlı Dönüşüm Senaryosu, Düşük Azim Senaryosu (NDC + %2), Orta Azim Senaryosu (NDC + %5), Yüksek Azim Senaryosu (NDC + %10) veya aşağıdan yukarıya yaklaşım (bottom-up) ile Son 2 veya 3 yılın emisyon verilerinin ortalamaları, tarihsel verilerin eğilimi, TÜİK Üretim Verileri Regresyon Analizi, Büyüme Oranları Projeksiyonu gibi yöntemler öngörülmüştür. Bu bağlamda ilgili verilerin kaynağı TÜİK, Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı ve Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı olacaktır.
  • Yetersiz veya fazla ücretsiz tahsisatı engellemek amacıyla ve ETS’nin amacı dışında beklenmedik kazanç (windfall profit) kaynağı olmasının önüne geçilmesi adına olası önlemler kapsamında bazı yöntemler göz önünde bulundurulmaktadır.
  • Bu kapsamda ücretsiz tahsisatlar üzerinde kısıtlama, tahsisatların doğrulanmış sera gazı emisyon miktarından fazla olan kısmın iptali, doğrulanmış sera gazı emisyon miktarından fazla olan kısmın bankalama için tutulabilmesi, ücretsiz tahsisatların piyasada alım satıma konu edilmemesi gibi yöntemler öngörülmüştür.
  • Ayrıca, ilgili sektörlere daha az ücretsiz tahsisat verilmesi veya verilmemesi gibi ücretsiz tahsisat kurallarında düzenlemeye gidilmesi söz konusu olabilir. Tüm bunların yanında, bilinçli şekilde teşvik oluşturulması amacıyla önlem alınmaması da söz konusu olabilecektir.
  • Orantısız ücretsiz tahsisatın önlenmesi amacıyla, “Tarihsel Emisyonlara Dayalı Yöntem (Grandfathering)” ve “Kıyas Ölçütüne Dayalı Yöntem (Benchmarking)” yaklaşımları bulunmaktadır.
  • AB ETS örneği uyarınca, Tarihsel aktiviteden 15%’lik bir sapma (azalma veya artış) Ücretsiz tahsisat hesaplamasındaki (ürün miktarı x kıyas ölçütü) ürün miktarının yeniden hesaplanmasını gerektirir. Sonraki yıl işletmenin ilgili hesaplama uyarınca ücretsiz tahsisat elde etmesi söz konusu olacaktır.
  • Ücretsiz tahsisatların dağıtımı için kriterleri kapsamında, baz yıl seçimi, karbon maliyeti yönetimi ve sektör bazlı uygulama araçları sayılabilir.